Op 26 april 2018 maakte de regering haar lang verwachte visie bekend hoe zij de rechtsbescherming gaat verbeteren voor bedrijven en burgers die met bestuurlijke boetes worden geconfronteerd. Dit Nader Rapport is een reactie op het advies van de Raad van State uit 2015. In dat advies vroeg de Raad van State om meer aandacht van de wetgever voor de rechtsbescherming voor degene die met een bestuurlijke boete wordt geconfronteerd. Achtergrond daarvan is dat veel wetten inmiddels voorzien in handhaving door middel van de bestuurlijke boete en de maximum boete soms zelfs hoger is dan die in het strafrecht, terwijl de rechtsbescherming in het bestuursrecht achterblijft. Dat leidt tot onevenwichtigheden zeker omdat het bestuursrecht bedoeld was voor lichtere overtredingen. Om deze ongelijkheid aan te pakken en het maatschappelijk draagvlak voor de bestuurlijke boete niet (verder) in gevaar te brengen formuleert de regering in het Nader Rapport een groot aantal wetgevingsinitiatieven, met name erop gericht om de verschillen ten aanzien van de boetehoogte onderling meer op elkaar af te stemmen. Het is zeer de vraag of de voorgestelde maatregelen tot lagere boetes gaan leiden en meer rechtsbescherming voor burgers en bedrijven.
In dit blogbericht bespreek ik de meest belangrijke maatregelen van de regering en wat dit concreet voor de praktijk gaat betekenen.
Voorgestelde maatregelen
In het Nader Rapport stelt de regering een groot aantal maatregelen voor die burgers en bedrijven die met boetes worden geconfronteerd meer rechtsbescherming moeten bieden. De maatregelen zien op (i) nieuwe wetgeving die tot meer afstemming zal leiden tussen de maximaal op te leggen boetes in het bestuursrecht en geldboetes in het strafrecht en (ii) het opheffen van de verschillen in rechtsbescherming tussen het punitieve bestuursrecht en het strafrecht. Hierna licht ik toe wat de meest in het oog springende maatregelen inhouden.
Belangrijkste maatregelen afstemming hoogte boete in het bestuursrecht en strafrecht
- De boetemaxima in het bestuursrecht worden afgestemd op die van de strafrechtelijke maxima/boetecategorieën in het Wetboek van Strafrecht. Daartoe zal de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in een regeling gaan voorzien. Het is overigens de vraag of dit uiteindelijk zal leiden tot lagere boetes in het bestuursrecht. De regering houdt namelijk de mogelijkheid open dat de boetecategorieën in het strafrecht ook aangepast kunnen worden.
- Daarnaast zullen specifieke maatregelen getroffen worden om de verschillen in zogeheten ‘duale stelsels’ onderling meer af te stemmen. Daarmee wordt gedoeld op gedragingen (bijvoorbeeld arbeidsongevallen) die zowel via het straf- als het bestuursrecht gehandhaafd kunnen worden. Nieuwe wetgeving zal ertoe leiden dat de boetehoogte zowel voor bestaande als toekomstige duale stelsels op elkaar worden afgestemd. Daarnaast draagt de regering het OM en bestuursorganen op om hun requireer- en boetebeleid op elkaar af te stemmen. Het Nader Rapport maakt niet duidelijk hoe de regering dat gaat afdwingen en het is ook de vraag of dat kan.
Belangrijkste maatregelen rechtsbescherming bestuurlijke boete
- De regering stelt voor om de vervaltermijnen in de Awb in lijn te brengen met termijnen in het strafrecht. Gedoeld wordt op termijnen waarna het OM of het bestuursorgaan niet meer tot vervolging of boeteoplegging kan overgaan. Dat betekent dat de huidige regeling in het bestuursrecht waarbij een toezichthouder afhankelijk van de hoogte van de boete in de meeste gevallen na drie of vijf jaar geen boete meer kan opleggen, wordt vervangen door een regeling in het strafrecht die deels veel langere verjaringstermijnen kent afhankelijk van de ernst van de gedraging.
- Verder zal de regering nader onderzoek doen naar een aantal andere verschillen tussen het straf- en bestuursrecht. Onder meer zal onderzoek plaatsvinden naar de mogelijkheden om bestuurlijke boetes te betrekken bij bepaalde screenings in het kader van de Verklaring omtrent het gedrag. Mocht dat onderzoek ertoe leiden dat voor bepaalde boetestelsels in een aantekening wordt voorzien, dan zal daarmee het bestuursrechtelijke handhavingsinstrumentarium verder worden verzwaard.
De toekomst: meer rechtsbescherming en lagere boetes?
Het is goed dat de wetgever aandacht heeft voor de hoogte van soms uit de hand gelopen verhouding tussen de op te leggen bestuurlijke boetes en de maximum hoogte van geldboetes in het strafrecht. De praktijk zal voorlopig niet zo veel van merken van de voorgestelde maatregelen die de gesignaleerde onevenwichtigheden tussen het bestuurs- en strafrecht moeten opheffen. De meeste maatregelen vragen een flinke wetgevingsoperatie of nader onderzoek. Een planning ontbreekt in het Nader Rapport zodat het onduidelijk is wanneer de maatregelen hun beslag zullen krijgen. Bovendien is niet gezegd dat de voorgestelde wetswijzigingen ertoe zullen leiden dat de scherpe kanten van de hoge boetes in het bestuursrecht worden gehaald. Integendeel er zijn diverse ‘escapes’ die ervoor kunnen zorgen dat geldboetes in het strafrecht uiteindelijk ook hoger en met het bestuursrecht gelijk zullen worden getrokken. Bovendien is belangrijk dat de voorgestelde maatregelen in het Nader Rapport geen vat zullen krijgen op boetes (zoals privacyboetes) die steeds vaker door Europa wordt gedicteerd. Dus voorlopig zal het de bestuursrechter zijn die in een concrete zaak aandacht zal moeten (blijven) hebben voor de bestaande onevenwichtigheden. Degene die met een boete wordt geconfronteerd zal naar mijn mening voorlopig meer van de bestuursrechter dan van de wetgever kunnen verwachten. Dat betekent voorts dat een actieve houding en goede processtrategie voor beboete burgers of bedrijven van belang blijven.
Datum: 7 mei 2018
Auteur: Christien Saris